개혁의 핵심인 ‘수요에 따른 쌀 생산량 조절’은 새 제도의 본질을 잘 보여준다. 지금까지 정부 정책으로 지켜온 쌀산업을 소비자와 시장에 흐름에 맞기고, 한편으로는 생산·판매 과정에 생산자 의사를 대폭 반영했다. 즉 각종 규제를 완화해 쌀도 채소처럼 자유경쟁체제의 반열로 끌어올린 것이다.

대표적인 변화가 ‘생산조정’의 근본을 바꾼 점이다. 생산조정은 30년간 계속돼온 일본의 쌀 수급조절정책으로, 정부는 논 면적을 제한해 생산량을 조절하는 대신 국가 시책을 따르는 농가에게는 일정한 소득을 올릴 수 있도록 해왔다. 이 생산조정의 골격인 할당방법이 ‘(쌀을) 재배하지 않는 면적’에서 ‘재배할 수 있는 양’으로 바뀌었다. 즉 국가가 쌀 재배면적을 줄여 수급조절에 나서는 게 아니라 수요가 예상되는 범위 내에서 생산량 한도를 정하면 농민 또는 농민단체가 자체적으로 판단해 재배면적과 생산량을 결정하는 것이다. 올해의 경우 농림수산성은 쌀 수요량을 857만t으로 정하고 동수의 생산목표를 각 도·도부·현에 배분했다. 논 면적으로 환산하면 106만㏊가량 된다.

이번 개혁은 지역의 생산성을 살릴 수 있는 내용도 담고 있다. 각 지역의 농업을 이끌 ‘후계자’를 정하고 이들을 중심으로 농민들 스스로 그 지역의 생산 목표와 판매처를 결정할 수 있도록 했다. 지역 농민들이 독자적으로 미래상을 그리고, 그 목표를 향해 농민과 지역민이 하나가 돼 실천하는 것이다. 이에 필요한 돈은 정부에 요구할 수 있도록 했다. 정부가 방침을 정하고 각 산지에 일률적으로 지원해주던 기존 정책과는 완전히 배치되는 것이다.

쌀 생산·판매에 생산지의 농민과 농민단체가 주체적으로 관여하는 이상 남는 쌀도 생산지에서 자체적으로 처리해야만 한다. 쌀 작황이 수요량, 즉 생산목표치를 초과할 경우 쌀값이 폭락하지 않도록 과잉 쌀을 농민이나 생산단체가 생산지 단계에서 시장에 유통되지 않도록 해야 하는 것이다. 정부 정책에 참가하지 않고 과잉 생산된 쌀을 시장에 유통시키면 시세 하락에 따른 보전을 받을 수 없고 다음해의 생산량을 줄여야 하는 불이익이 주어진다.

지금까지는 수요를 뛰어넘는 풍년이 들어도 농가는 농협에 전량 출하할 수 있었다. 농협이 과잉재고를 떠안고 남는 쌀을 사료용으로 처리해도 농가는 ‘내가 출하한 쌀은 모두 주식용으로 팔린다’고 생각했었다. 하지만 이러한 구조는 쌀산업의 경쟁력만 약화시켰다는 것이 정부의 판단이다. 이번 개혁의 1차 목표가 과거 30년간 ‘정부나 농협이 판매해주면 그만’이라는 농가들의 의식을 바꾸는 데 있는 것은 이 때문이다.

한편 농림수산성은 농업 전반의 구조개혁 목표로 일본 농업의 나아갈 방향을 정하는 ‘식료·농업·농촌 기본계획’의 재검토작업에 들어갔다. 농가수 감소와 고령화가 심각한 농업에 대해 단기간 과감한 개혁을 단행, 농업의 체질을 변화시킨다는 계획이다. 규모 확대에 의욕적인 농민을 ‘후계자’로 정하고 이들에게 보조금 등 국가의 지원을 집중한다는 것이다. 후계자의 육성은 무역장벽이 사라지는 추세를 감안해 외국 농업인과의 경쟁에서 밀리지 않도록 지원하고, 이를 바탕으로 효율적인 농업 생산기반이 뿌리내리게 하는 데 목적이 있다. 농림수산성은 이 계획이 3년 후에는 실행해 옮길 수 있도록 세부 내용을 짜고 있다.

하지만 경영의 효율화와 규모확대 등 산업적인 성격을 강화시키려는 개혁노선에 현장의 농가들과 일반 국민들은 당혹감을 감추지 못하고 있다. 논을 단순한 식량생산의 장소로만 한정할 수 없기 때문이다. 평야가 적은 일본에서 논은 수해 방지 기능은 물론 국민에게 마음의 안식처가 돼왔다. 최근에는 작업조건이 나쁜 중산간지의 논을 보전하자는 운동도 활발히 이뤄지고 있다.